Na primeira parte desta série sobre o modelo de gestão adotado por Aécio Neves durante seus dois governos em Minas Gerais, analisei o aggiornamento da lógica da Velha República na construção de um modelo de governabilidade baseado no mosaico de lideranças regionais mineiras. Aécio se apresentou como um facilitador da aproximação de lideranças locais nem sempre aliadas.

Seu governo, contudo, não se fiou apenas por esta costura política. Foi, também, resultado de uma importação e adequação do modelo de gerenciamento e coordenação de políticas das diversas unidades governamentais. O artífice desta engenhosidade foi Antonio Anastasia. Esta segunda parte da série procura relatar o que foi o Choque de Gestão.

 

  1. O início foi a palavra…. de Bresser-Pereira

Em 1995, o governo Fernando Henrique Cardoso empreendeu uma reforma da organização pública. Para tanto, criou o ministério da Administração Federal e Reforma do Estado– MARE, liderada pelo economista Bresser-Pereira. Em suas palavras, o novo ministro sugeria a montagem de uma administração pública moderna e eficiente, compatível com o capitalismo competitivo, flexibilizando o estatuto da estabilidade dos servidores públicos, de forma a aproximar os mercados de trabalho público e privado. Logo adiante, a despeito da reação negativa de servidores públicos, foi publicada a emenda constitucional da reforma administrativa, seguida da publicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. A reforma administrava ganhava, assim, um apelido: administração gerencial, mais tarde, Estado Gerencial. A reforma proposta por Bresser-Pereira se alicerçou em dois documentos básicos: a Emenda Constitucional 19 (de abril de 1998) e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), ambos adotando como referência experiências recentes em países da OCDE, principalmente o Reino Unido, denominada Nova Gestão Pública. Refutando o que denominava a proposta de Estado Mínimo como irrealista, Bresser sugeria que a reforma reduzisse o Estado, limitando “suas funções como produtor de bens e serviços e, em menor extensão, como regulador, ampliando suas funções no financiamento de atividades que envolvam externalidades ou direitos humanos básicos e na produção da competitividade internacional das indústrias locais”. O foco original da reforma administrativa era a orientação para o cidadão e para a obtenção de resultados, além de adotar o princípio de que políticos e funcionários públicos merecem um grau limitado de confiança, o princípio da descentralização e o incentivo à criatividade e inovação, além da adoção do contrato de gestão como instrumento de controle dos gestores públicos.

Esta digressão inicial neste artigo dedicado ao Choque de Gestão promovido por Antonio Anastasia quando da primeira gestão estadual de Aécio Neves em Minas Gerais tem por objetivo dar breves contornos à referência original desta política mineira, apresentada publicamente como original.

Em junho de 1995, foi instalada a Câmara de Reforma do Estado, que tinha o objetivo de formular políticas, aprovar programas e acompanhar as atividades relativas à Reforma do Estado. Competia à Câmara estabelecer as diretrizes para a política de Reforma do Estado e, entre outras atribuições, promover e acompanhar as parcerias, intra e intergovernamentais nas atividades de Reforma do Estado. Antonio Anastasia era Secretário Executivo do Ministério do Trabalho neste ano, o que lhe possibilitou participar do Comitê Executivo da Câmara de Reforma do Estado, da qual o Ministério do Trabalho fazia parte. O MARE tinha reuniões frequentes com este comitê, o que possibilitou uma aproximação de Anastasia com o Ministério. Anastasia contribuía e, quando necessário, trabalhava diretamente com a equipe do MARE, ajudando-os principalmente na concepção jurídica que estava por trás da reforma. O futuro secretário de governo mineiro assumiu, assim, uma assessoria jurídica informal de Bresser-Pereira, assessorando-o principalmente na formulação da lei das Organizações Sociais. Em 2001, ele retorna a Belo Horizonte e volta a lecionar na UFMG, mas, no ano seguinte, é solicitado por Aécio Neves a trazer novas ideias sobre gestão pública em seu Programa de Governo para Minas Gerais. Após a vitória de Aécio Neves, Anastasia assume a coordenação da equipe de transição e, em 2003, toma posse como Secretário de Planejamento e Gestão, quando estruturou e conduziu, no plano administrativo, o Programa “Choque de Gestão”, apresentado por Aécio Neves como a principal plataforma de seu governo. O Choque de Gestão começou a ser estruturado ainda no período de transição, sendo que, no primeiro mês do governo de Aécio, as leis delegadas já estavam sendo ditadas.

Em 2002, no final do governo de Itamar Franco em Minas Gerais, o Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais – BDMG realizou um estudo denominado “Minas Gerais do Século XXI”, que se tornou um dos pontos de partida do projeto “Choque de Gestão”. O estudo destacava a necessidade de um “verdadeiro choque de gestão”, expressão que foi incorporada nos programas de governo de Aécio Neves. O estudo contava com um capítulo que fazia uma análise e diagnóstico da administração pública mineira. O Choque de Gestão consistiu num ajuste fiscal e um modelo de planejamento, que envolvia horizontes de curto, médio e longo prazo.

Para enfrentar os desafios que estavam postos, o governo Aécio adotou a tecnologia do duplo planejamento, que fora retirada de uma experiência de abordagem para empresas privadas. Esta abordagem se constitui de estratégias simultâneas, uma com foco na gestão das atividades atuais e outra, concentrada na competência para gerenciar as mudanças. A Gestão Estratégica dos Recursos e Ações do Estado (GERAES), lançada em julho de 2003, era parte da estratégia para o presente e incorporava técnicas de gerenciamento de projetos. Inicialmente, o GERAES continha uma carteira de 31 projetos estruturadores, que se encontravam detalhados no plano governamental de médio prazo, por meio de metas físicas e financeiras. Tais projetos tinham a função de promover o desenvolvimento do Estado, abrangendo modernização da gestão pública; infraestrutura; meio-ambiente; educação; segurança; saúde; entre outras áreas. Os objetivos estratégicos foram ampliados em 2007, quando foi aprovada uma carteira de 57 projetos estruturadores.

 

  1. Os projetos estruturadores como orientação de governo

A escolha dos projetos estruturadores é o momento de decisão sobre as prioridades do governo. Trata-se da unificação conceitual das ações, que, quase sempre, são diluídas por unidades de comando (secretarias e autarquias) que desfiguram as prioridades políticas. Na definição dos projetos, eram escolhidos o escopo e abrangência das ações; o público-alvo; a prioridade na utilização de recursos e áreas para integração. No discurso de seus formuladores, a escolha dos projetos se deu por meio de estudos, sendo as escolhas técnicas. Contudo, ao descermos para as cidades-polo do Estado de Minas Gerais, fica nítido que o que aparecia como teoria de gestão se encontrava, no chão de Minas, com as definições dos caciques políticos locais. Era na base que o Choque de Gestão era filtrado pelo mosaico de chefes territoriais que compunha – no frigir dos ovos – o estilo aecista de governar.

Antes, a escolha efetiva dos projetos estruturadores era prerrogativa do próprio governador, com base em uma lista que era elaborada pelo alto escalão do governo e por especialistas, contratados das diversas áreas de atuação. Tratava-se então de um processo centralizado.

Também concorria para o gerenciamento político o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, regulamentado por uma lei de 1992, ao estilo do CDES implementado por Lula, formado por representantes do governo e da sociedade, diretamente ligado ao governador. A principal competência deste conselho é a aprovação do PMDI, que contém os planos de longo prazo do governo, além de acompanhar a execução desse plano. O conselho era composto por 31 membros da esfera governamental e 43 membros da sociedade civil. Sua composição era indicada pelo governador, o que, na prática, definia seu caráter consultivo, referendando as decisões do núcleo central do governo. A participação social, na prática, ocorreu em audiências públicas, como a ocorrida em 2003. Nesta oportunidade, a carteira dos projetos estruturadores continha inicialmente 30 projetos, e as audiências conseguiram aumentar para 31, incluindo o projeto “Inclusão social de famílias vulnerabilizadas”, contemplando ações de combate à violência, exploração sexual e de trabalho infantil, geração de trabalho e renda, proteção ao idoso e às pessoas com deficiência, entre outras. Participaram das audiências 700 pessoas, com representação de 237 entidades civis. Surgiram, no processo, 203 propostas e, ao final do processo, foram incorporadas 76 emendas populares ao Plano Plurianual do governo mineiro. Entre as propostas incluídas, estavam a inclusão do Programa de Segurança Alimentar e Nutricional de Minas Gerais (PROSAN) no projeto estruturador Minas sem Fome; a introdução da merenda escolar no ensino médio e a obrigatoriedade de revisão anual do PPAG com participação popular (ver Leonardo Carvalho. A lacuna da participação democrática no modelo de gerenciamento estratégico do governo do Estado de Minas Gerais. Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, Fundação João Pinheiro. Belo Horizonte, 2008. Páginas 53 e 54).

O Plano Plurianual 2008-2011, elaborado no ano de 2007, também passou por audiências públicas. Este contou com inovações, tais como: realização das audiências regionais em Araçuaí, Frutal e Juiz de Fora; parceria com o Poder Executivo, que se fez presente através dos gerentes dos novos projetos estruturadores, que participaram da discussão da proposta governamental. A participação foi consequentemente maior, contando com 1000 pessoas, que apresentaram 542 sugestões ao PPAG. Dessas, 123 se tornaram emendas populares aprovadas e incorporadas ao Plano Plurianual. Para Ladeira, citado anteriormente, se com as audiências públicas a população pôde ser consultada, na prática, não tinha poder de decisão.

Na terceira parte dessa série de artigos que avalia o projeto político de Aécio em Minas Gerais, abordarei o papel das empresas privadas de consultoria em seu governo e o uso do discurso de reforma do Estado para garantir o aumento do controle do aparelho público e alimentar o clientelismo.