Nas duas primeiras partes desta série sobre o modelo de gestão adotado por Aécio Neves durante seus dois governos em Minas Gerais, analisei o aggiornamento da lógica da Velha República na construção de um modelo de governabilidade e a origem do discurso do “choque de gestão”. Nesta terceira parte da análise, vou abordar a transformação desse discurso em aumento do controle do aparelho público e clientelismo.

1. A engenharia do gerenciamento dos projetos estruturadores
A metodologia PMBOK, utilizada no gerenciamento dos projetos, define as seguintes fases do ciclo de vida de um projeto: iniciação; planejamento; execução; controle e encerramento.
A fase de iniciação de cada projeto era composta por documentos que autorizavam formalmente o projeto.
Na fase de planejamento, ocorria a definição e o refinamento dos objetivos, além do planejamento das ações necessárias, para alcançar os objetivos propostos. Era elaborado o plano de projeto, que continha: as metas; marcos; ações; matriz de responsabilidades; planejamento da qualidade; planejamento de custos; planejamento de suprimentos; planejamento de convênios; gerenciamento dos riscos, dificuldades e oportunidades; planejamento das comunicações; planejamento organizacional e agendamento de reuniões dos projetos estruturadores.
Na fase de execução, ocorriam as reuniões de Comitê de Resultados. Nas reuniões se dava o acompanhamento de execução física e financeira dos projetos. Havia um acompanhamento intenso em relação às ações e alcance das metas previstas, para cada projeto estruturador. Nestas reuniões, os planos dos projetos eram detalhados; verificadas as respectivas situações, através dos status report, os recursos referentes às ações eram liberados pelo GERAES.
A partir de 2007, com a divisão dos projetos estruturadores por áreas de resultado, a Reunião do Comitê de Resultados ficou mais estruturada. Foi criada uma estrutura paralela ao escritório de projetos, chamada “Estado para Resultados”. Esta estrutura era ligada à Secretaria de Planejamento, porém subordinada à vice-governadoria. A partir de sua criação, o escritório de projetos coletava as informações, passava-as para o Estado para Resultados e estes as apresentavam, na reunião de Comitê de Resultados. O Escritório de Projetos tinha total controle, sobre o direcionamento do orçamento dos projetos. Entretanto, quando algo dava errado, chegava mais rápido em quem resolvia, ou seja, em Anastasia, através da Reunião de Comitê de Resultados. Anastasia tinha total controle sobre os projetos e, nas reuniões, tomava decisões orçamentárias necessárias, para a solução dos problemas. Por vezes, por imposição do governador e sem maiores explicações, o escritório de projetos tinha de investir mais, em determinadas áreas e regiões. (Depois do controle e do necessárias sublinhados, tire a vírgula. Quanto ao trecho maior sublinhado, está estranho. Como está escrito “e estes as apresentavam”, no plural, então imagino que esteja faltando um “e” entre “Estado” e “para”. Assim: passava-as para o Estado e para Resultados etc. Agora, no parágrafo abaixo, aparece um programa Estado para Resultados, como se fosse uma coisa só. Se for uma coisa só, então é preciso singularizar aquele “e estes as apresentavam”, deixando assim: “e este as apresentava”.)

Para cada reunião por áreas de resultado, participavam os secretários de Estado das áreas afins, os gerentes dos projetos estruturadores e a equipe de técnicos da Secretaria de Planejamento e Gestão e do programa Estado para Resultados. Estes últimos alimentavam as informações da pauta da reunião. Eram apresentadas ao vice-governador as principais entregas, as informações do andamento dos projetos por meio do resumo dos relatórios (Status Report), além dos principais problemas, riscos e dificuldades relacionados à execução dos projetos. O Status Report era um relatório de acompanhamento dos projetos estruturadores, elaborado nas reuniões mensais do GERAES, que, entre outras funções, consistia em dar às ações orçamentárias de cada projeto faróis verde, amarelo ou vermelho. Algo semelhante ao monitoramento realizado pela Casa Civil da Presidência da República em relação ao andamento dos projetos do PAC, quando do controle criado pela então ministra Dilma Rousseff.

Contudo, os projetos estruturadores não contavam com mecanismos eficientes de fiscalização, uma vez que as informações podiam ser falseadas. Outra falha percebida no gerenciamento dos projetos estratégicos era a ausência de mensuração real dos efeitos das ações públicas, sobre os problemas vividos pela sociedade. A tentativa de estabelecer indicadores só se deu em 2007, com o programa Estado para Resultados, porém, enfrentou dificuldades. Havia uma inadequação entre os indicadores estabelecidos e as ações dos projetos; além de uma periodicidade ampla dos indicadores medidos, o que provocava a incapacidade de analisar horizontes de curto prazo, entre outras demandas.
Enfim, era nesses interstícios do monitoramento dos projetos que a malha de caciques territoriais se insurgia.

2. O papel das empresas privadas de consultoria
Como já é de amplo conhecimento geral, os modelos de gestão tucanos se apoiam invariavelmente numa teia de empresas privadas de consultoria, num mecanismo de esvaziamento (ou transferência) da intelligentsia estatal. No caso do Choque de Gestão, não foi diferente.

Uma das empresas-pivô deste processo foi a Macroplan Prospectiva Estratégia & Gestão. Foi esta empresa que introduziu em Minas Gerais o conceito de duplo planejamento (medidas duras de enfrentamento da situação fiscal, com o propósito de colocar as contas em dia; e medidas estruturantes, mais orientadas para a transformação do Estado, em uma perspectiva de mais longo prazo). Tal consultoria prestou ainda apoio, à elaboração do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) – 2003-2020, com ênfase na orientação estratégica do Governo Aécio Neves. Elaborou a carteira de projetos 2002-2005. Realizou a atualização do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) – 2007-2023, com ênfase na revisão dos cenários e elaboração da estratégia de desenvolvimento do Estado. Elaborou a carteira de projetos 2007-2010. Realizou a avaliação da Gestão para Resultados, com ênfase no funcionamento dos Comitês de Resultados, modelo de gerenciamento de projetos e sistemática do monitoramento em 2009. Prestou apoio à Elaboração da Agenda Estratégica de Desenvolvimento Econômico do Estado de Minas Gerais 2010-2015 em 2010. Realizou atualização do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado 2012-2030.
Outra consultoria de destaque foi a do Instituto de Desenvolvimento Gerencial – INDG, dirigida pelos professores Vicente Falconi e José Godoy. No caso das organizações públicas, o foco era o saneamento das finanças para cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal. O INDG foi contratado pelo governo para apoiar diversas secretarias, principalmente a Secretaria de Estado da Fazenda – SEF/MG, com ferramentas de racionalização de gastos e de otimização de receitas. Dava suporte às medidas de curto prazo, mais emergenciais, para colocar as contas em dia e recuperar a saúde financeira do Estado. O envolvimento do INDG já ocorria informalmente desde o período de transição de governo, coordenado por Anastasia, com avaliação da situação financeira do Estado, no final do governo de Itamar Franco. Embora atuasse na Secretaria de Estado de Fazenda desde março de 2003, o INDG só foi contratado formalmente, ainda que sem licitação, em agosto de 2003. A formalização da prestação de serviços só ocorreu porque Falconi foi atrás de patrocinadores e conseguiu financiamento de quatro empresas, para a execução do projeto (NUNES, 2004). Segundo Falconi, os patrocinadores eram todos clientes do INDG. Ele justificou a boa ação dos empresários dizendo que eles têm consciência de que, uma vez que têm seus ativos investidos em Minas Gerais, ou eles contribuem para melhorar o Estado, ou perderão muito dinheiro.

Vale destacar o papel da Fundação Brava. O trabalho do INDG junto ao governo de Minas foi também patrocinado pela Fundação Brava, que tinha sede nos Estados Unidos. Parte do valor foi financiado pelas empresas Votorantim, Gerdau, Companhia Vale do Rio Doce e Companhia Brasileira de Mineração e Metalurgia, todas clientes do INDG e grandes contribuintes de ICMS em Minas Gerais. Porém, em vez de contribuírem diretamente para o INDG, as empresas doaram o valor para a Fundação Brava, que por sua vez pagou ao Instituto. A Fundação sozinha bancou R$ 1,2 milhão do valor do projeto, que em 2003 custou R$ 4 milhões (NUNES, 2004). O Termo de Convênio foi então celebrado entre o Estado, a Fundação Brava e o INDG, em 2003, e tinha por objetivos “a elaboração e execução de Projetos Intitulados Reestruturação para Otimização de Processos, Gerenciamento Matricial de Receita, Gerenciamento Matricial de Despesas e Gerenciamento de Projetos”.

O Sindicato dos Auditores Fiscais da Receita Estadual de Minas Gerais – SINDIFISCO – MG, questionou tal envolvimento de empresas privadas nesta formulação, uma vez que não havia sigilo fiscal entre o governo, o INDG e a Fundação Brava. Os técnicos do INDG tinham acesso a dados agregados e individuais, utilizados na elaboração da programação fiscal do Estado. Isso colocaria sob suspeição de favorecimento para as empresas que faziam parte da contratação.

A revista Época recorreu a quatro tributaristas para analisar este convênio. Todos apontaram quebra de sigilo fiscal no contrato. O consultor Clóvis Panzarini, que foi assessor tributário de cinco ex-governadores de São Paulo, sustentou que o contrato vai contra o Código Tributário Nacional. Também consultada pela revista, a professora de Direito Tributário da PUC de São Paulo, Maria Leonor Vieira Leite, afirmou que tais informações não podem ser livres nem mesmo dentro do próprio governo, tendo de ficar restritas aos órgãos competentes.

Outra empresa envolvida foi o Instituto Publix, presente através dos consultores Humberto Falcão e Caio Marini. Em determinado momento, atuaram no governo como consultores do Banco Mundial, realizando a concepção final dos modelos, ajudando na implantação deles, além da realização de treinamentos e capacitação dos técnicos da Secretaria de Planejamento e de outras secretarias.

A Fundação Dom Cabral realizou cursos de formação técnica em virtude de a Fundação João Pinheiro, vinculada ao governo estadual, não se alinhar ao modelo do Choque de Gestão. Assim, na prática, a fundação pública foi substituída por desalinhamento político e conceitual. A Fundação Dom Cabral era contratada para ministrar cursos como o Programa de Desenvolvimento Gerencial – PDG, realizado em 2009. Destaca-se ainda o Circuito Líderes em Ação, realizado em 2012, cujo objetivo era promover o desenvolvimento de competências gerenciais e técnicas de líderes, para garantir a atuação eficaz na gestão pública. A intervenção na formação de quadros para o planejamento e monitoramento do serviço público mineiro neste período merece um capítulo especial, dado o impacto da ideologia imposta no serviço estadual.

Já o papel de McKinsey&Company, empresa global de consultoria, que presta serviços à alta gestão de grandes empresas, governos e instituições públicas, sobre questões nas áreas de estratégia, organização, tecnologia e operações, foi auxiliar na tarefa de atingir a meta de crianças até os oito anos de idade saberem ler e escrever. Até 2006, apenas 49% das crianças de oito anos alcançaram a proficiência em leitura, sendo que a meta do projeto era chegar aos 85%. Para auxiliar a atingir a meta original, a McKinsey&Company prestou seus serviços à Secretaria Estadual de Educação, entre 2007 e 2010, se servindo de um consórcio de empresas locais e parceiros que financiaram um programa de intervenção integrada, com foco no professor.

3. Choque de Gestão: reforma do Estado ou aumento do controle do aparelho público? A presença constante do clientelismo no aecismo
Paulo Filho, em 2015, defendeu sua tese “Gerenciando a tradição: federalismo e reforma do Estado em Minas Gerais (2003-2010)”. O autor constata que, a despeito do Choque de Gestão ser apresentado como uma iniciativa inovadora, na prática se revelou apenas a otimização da estrutura burocrática tradicional. As proposições efetivamente reformistas presentes nos documentos compõem percentual muito reduzido do total de produção das instâncias de formulação deste planejamento estratégico. Na verdade, o autor identificou apenas 6 propostas de reforma do Estado em um universo de 172 propostas. Para Paulo Filho o exercício da administração do Estado fez com que os gestores do planejamento público mineiro canalizassem seus esforços para aumentar o rendimento da máquina pública existente, através da introdução de alguns mecanismos pontuais, que não eram capazes de gerar mudanças estruturais na relação entre Estado, sociedade e mercado. Dessa forma, para o autor, a associação do Choque de Gestão à Nova Administração Pública inglesa não se efetivou concretamente. O ímpeto verdadeiramente reformista do Choque de Gestão se deu inicialmente, sob a forma das Parcerias Público Privadas – PPP’s.

O autor destaca, ainda, o papel central do que denomina de “federalismo mineiro” ou a negociação entre atores estaduais e municipais, que articulam troca de recursos estaduais, por apoio político local. Com efeito, das 17 secretarias de Estado que iniciaram a administração 2003, oito eram dirigidas por deputados recém-eleitos em outubro de 2002, sendo que cada um deles, obteve votação expressiva em centenas de cidades (os oito parlamentares eram majoritários em um total de 137 municípios), o que garantia ampla representação das lideranças locais.

Assim, mesmo os mais avançados instrumentos do “Choque de Gestão”, caso dos projetos estruturadores, tinham forte ligação com as engrenagens do “federalismo mineiro”. Isso acontecia tanto pela forma como os projetos foram desenhados, como pela forma escolhida para a execução destes: preferencialmente através da celebração de convênios. Através dos convênios, o dinheiro era repassado aos municípios, que passaram a deter grande parte do poder sobre o processo de construção e entrega das ações à população.

Este autor analisou os termos de convênio celebrado entre o governo estadual e as prefeituras mineiras, devido à sua característica intrínseca de acordo político. A partir de sua análise, percebe-se que entre 2003 e 2010 foi celebrado um elevado número de convênios, e que não houve redução com o passar dos anos. O autor chama atenção para o fato de que a implementação de políticas públicas via convênios com municípios não é compatível com o festejado instrumental inovador.

Esta tese será melhor desenvolvida na última parte desta série, a ser publicada na próxima semana.